李铁：城市生态项目四处开花？切忌好事做过了头 | 城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第六十五期

本期作者：

李   铁  中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

随着中国城镇化水平的提高，城市居民对城市生活的质量也提出较高要求。特别是对生态文明建设，无论在认识上还是在实践上都达到了前所未有的高度。一些城市也纷纷开展了全方位的生态城市探索。最为典型的就是一些城市的绿道建设。

无论是在城市的主城区，还是在城市的郊区或者卫星城市，或者是在生态观光的景区，各种不同形式的绿道正广泛被普及。所谓绿道无非是在道路两边增加绿色植物建设，增加绿道的观光游览和健身功能，甚至在生态公园和湿地以及绿地，修建木栈道，方便游客参观，并可以作为集中的健身场所，同时也可以实现一定的生态保护功能。

我曾经去过一个自然风光优美的著名旅游景区，在景区的边缘地带是一个两三千人的小镇，正在进行一定规模的开发。而距离小镇6公里左右的地方，当地政府也在开发一座古城。这座古城有一定历史，作为地方性旅游项目，也有一定的参观游览价值。

小镇和古城之间通过一条三级公路连接。当地政府负责人认为，在小镇和古城之间，可以沿着公路边缘修建一条长达6公里的木栈道，这样既有利于小镇游客步行到古城参观，又能起到健身的效果。据了解，木栈道投资成本每公里上百万还多，而且已经进行了实际的投入和建设。在我最近去贵州的一个红色旅游景区同样看到了沿着公路修建的木栈道项目，看来类似的项目比比皆是。

对于这样一类项目，我虽然有疑问，但也不能改变现实。从经济角度看，这样的木栈道修建应该是政府官员的主观行为。如果站在游客的角度，从酒店出发步行6公里去参观一座游览价值并不是特别高的古城，是否可行？这一点就存在着很大疑问。还有，到底有多少游客或者当地居民可以利用这个木栈道，也值得斟酌。如果从项目的选择和可利用性上看，这样的木栈道修建在公路路边作为人行道是否合适？等等。

从上面这个例子可以看出，一个看似比较生态的项目，也考虑到了所谓的多元化需求，例如游览和健身等。但是如果脱离了实际需求，与旅游者的现实要求没有建立直接联系，而且修建之后并没有发挥充分的社会效益或者是带来间接的经济效益，这样的投资可以说是浪费。估计这样的项目也没有经过经济学和社会效益的评估，只是地方负责人的主观愿望通过行政权力直接转化为了现实的投资。

生态项目要避免成为政绩工程

中国有一个特大城市，近些年各个城区都在修建“绿道”，短的十几公里，长的几十公里。我到这个城市的时候，当地官员动员我去参观，认为这是城市的亮点。我走过世界上许多国家的城市，经济发展水平和生态环境水平都比中国要高出许多，而且有很多城市的规模都不小。但是没有哪个城市可以动用这么大笔的资金去修建如此规模的“绿道”。

很多人把“绿道”定义为生态走廊，其实更多的作用仍然是景观工程。如果从城市绿化的要求来看，城市的植被可以贯穿和覆盖各个角落，还有城市公园可以作为绿化补充。中国的城市街道绿化在世界上已经是最好之一。因此，有没有绿道可能并不重要。

如果从健身和锻炼的角度来看，绿道也不应该过长，可以建在公园里，或者是在城市的生态空间里，也可以建在小区内，方便不同年龄和需求的人健身。当一种“绿道”建设得过长，特别是远离了居民社区的时候，步道的利用率就会大幅度降低。而且对于绝大多数城里人来说，步行健身的长度最长也是几公里，只有少数人可以超过6公里以上，能达到几十公里的只有极少数业余的高手和专业运动员。即使未来健身、长跑和步行全面普及，也仍然改变不了这个现实。

利用现有的景观空间、公园以及社区，修建适度规模的“绿道”，应该是城市未来公共服务水平提高的一个重要项目。但是如此大规模的修建，等于好事做过了头，既造成了资源的严重闲置和浪费，还有“政绩工程”之嫌。

我曾经在广东的一个城镇考察，当地政府人员领我们参观一座在距离主城区好几公里远的乡间修建的生态公园。虽然走马观花地参观，可以有一种不错视觉的体验。但是它距离居民区和社区较远，可利用性不高。花了几千万修建这样一个中看不中用的生态公园，无论从投资，还是从公共服务的角度，都未能带来较好的社会效益，也未能给城镇居民提供更为方便的休憩和健身的空间。

好钢要用在刀刃上

中国的城镇化进程已经几十年了，虽然取得了丰富的成果，但是在城市建设中也付出了不小的代价。

我们的决策机制优点在于行动快，效率高，想干的事情可以很快干成。但要总结的经验教训也不少，由于权力过度集中，城市管理者有足够的能力调动资源，当他们认为什么事情需要做的时候，可能会不计成本，不惜代价，成功的案例特别多，失败的案例和烂尾的教训也不少。

对于生态工程，我们的认识和出发点都是好的，希望城市有绿色的空间，希望给城市居民提供更好的休憩和健身场所，希望着眼于长远，从未来几十年的发展需求来考虑城市建设。但是，主观愿望和客观现实最大的差距就是是否考虑到所有的生态项目的可利用性？是否要厘清投资和社会收益之间的关系，也就是说有多少居民能够最大限度地利用这些公共资源？

如果在人口密度高的地方修建任何绿地和生态空间，可以发挥最大的社会效益。但是在没有人的地方，或者在超出实际需求的空间内修建这样的生态工程，结果就是浪费。

例如，我们在一个城市根据人口密度选择不同的节点，修建几公里的“绿道”应该是一个非常受人欢迎的项目和工程，也可以发挥最大的社会收益。如果长度过长，人口密度过低，这样的项目就会走向主观出发点的反面。原因在于，我们的公共资源是有限的，公共服务项目是稀缺的，随着城镇化的发展，还有更多关系到城镇居民切身利益的项目和工程需要投入。

正是因为如此，我们才需要珍惜有限的公共资源，把好钢用在刀刃上，才能真正让城市居民享受到我们的公共服务投入，才能真正实现生态、绿色、低碳和可持续的城市发展目标。

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微信编辑：陈嫡